Os poderes do PR definem-se na prática política. Mas, a amplitude desses poderes depende do tipo de maioria parlamentar que apoia o Governo. Esses poderes serão mais amplos se a maioria parlamentar for relativa; menos amplos se a maioria parlamentar for absoluta mas pluripartidária; e mais restritos se a maioria parlamentar for absoluta e monopartidária. (...) O importante é que o Presidente da República adopte sempre, em todas as circunstâncias, «uma posição suprapartidária e equidistante em relação aos partidos políticos, no exercício das suas funções»
De experiência própria
Comentários
ao livro de André Freire e António Costa Pinto
sobre "O Poder Presidencial em Portugal"
Alfredo Barroso * Comentários
ao livro de André Freire e António Costa Pinto
sobre "O Poder Presidencial em Portugal"
1
Li o livro pela primeira vez em Dezembro passado. E li-o novamente quando a Fundação Res Publica teve a amabilidade de me convidar, há quinze dias, para vir aqui à Livraria Almedina tecer alguns comentários sobre ele, na presença dos autores, aos quais peço, desde já, a maior benevolência «académica».
Já tinha lido, aliás, há cinco anos, o livro dos mesmos autores sobre «O Poder dos Presidentes», primeira versão deste livro agora publicado, que é mais desenvolvido e actualizado, designadamente com uma análise dos cinco anos de mandato do actual PR, Aníbal Cavaco Silva.
Considero o livro excelente sob vários pontos de vista. A resenha histórica é bastante boa. A enumeração dos antecedentes próximos e longínquos que determinaram a adopção do sistema semipresidencial pela Assembleia Constituinte é muito esclarecedora. A análise da evolução do sistema desde 1976 é excelente. A exposição dos diversos pontos de vista teóricos sobre a natureza e a classificação do sistema semipresidencial é utilíssima – porque o semipresidencialismo é, de facto, um mundo de subtilezas e nuances, que faz as delícias dos especialistas.
2
Neste convite que me dirigiram pesou, evidentemente, a minha experiência de dez anos como chefe da Casa Civil do PR Mário Soares – que foi, aliás, o primeiro Presidente da República civil eleito por sufrágio directo em Portugal. Quer Sidónio Pais (1917) quer Ramalho Eanes (1976) eram militares, e os plebiscitos organizados durante o Estado Novo não contam, porque foram meras farsas eleitorais.
Também terá pesado o facto de eu ter escrito, em 1987, com a colaboração de José Vicente de Bragança, um pequeno ensaio sobre «O Presidente da Republica: função e poderes» - publicado pela Revista de Estúdios Políticos de Madrid e pelo Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa - e que alguns autores, como os que estão aqui ao meu lado, fazem o favor de continuar a citar nas suas bibliografias.
3
Devo ainda referir a minha experiência de três anos - entre 1983 e 1985 - como Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros do IX Governo Constitucional (o famoso governo do «bloco central»), em que fui, por inerência do cargo, o interlocutor do chefe da Casa Civil do PR Ramalho Eanes, que nessa altura era o dr. Caldeira Guimarães.
(Curiosamente, dizia-se que o dr. Caldeira Guimarães e eu éramos fisionomicamente muito parecidos, pelo menos nas fotos dos jornais, o que se prestou a alguns equívocos. Vários amigos confundiam-me com ele, e perguntavam o que é que eu estava ali a fazer, nas fotos dos jornais, ao lado ou atrás do então Presidente Ramalho Eanes - e logo eu que era um feroz crítico do general...).
Isto, para dizer que tive, efectivamente, a experiência dos dois lados da relação institucional, quase quotidiana, que naturalmente se estabelece entre a Presidência da República e o Governo.
Vários procedimentos foram sendo alterados desde então. Um deles, muito relevante: a Presidência da República passou a dispor de autonomia administrativa e financeira, a partir do primeiro mandato do Presidente Jorge Sampaio (beneficiando das maiorias coincidentes que então existiam, em Belém e S. Bento). O que não foi de somenos importância para garantir uma efectiva separação de poderes entre os dois órgãos de soberania.
4
Dito isto – e para servir de mote aos comentários que vou fazer a seguir – escolhi uma frase que foi proferida por um político francês muito conhecido, Jacques Chaban-Delmas, depois de ter sido Primeiro-Ministro, e que passo a citar:
«Tout ce qui va mal est la faute du Premier ministre; tout ce qui va bien découle de l’action du President».
Para aqueles que não simpatizam com o Francês e preferem o Inglês, traduzo para Português:
«Tudo o que vai mal é culpa do Primeiro-Ministro; tudo o que vai bem decorre da acção do Presidente».
(Convém dizer que Chaban-Delmas era um político gaullista. Foi presidente do Conselho Nacional da Resistência durante a II Guerra Mundial. Foi «Maire» de Bordéus durante quase meio século. Foi Presidente da Assembleia Nacional por três vezes. Foi Primeiro-Ministro entre 1969 e 1972, durante o mandato do Presidente Georges Pompidou. E foi ainda, em 1974, candidato a Presidente da República, mal sucedido e alvo de uma campanha ignóbil).
Com aquela frase, Chaban-Delmas estava a chamar a atenção para dois aspectos do bicefalismo que caracteriza o sistema de governo francês sob a V República:
– por um lado, o «dualismo PR-PM» (partilham entre si o poder executivo, ao contrário do que acontece em Portugal), que permite ao Presidente guardar uma certa distância em relação aos assuntos quotidianos da governação;
– por outro lado, há um «mecanismo de diluição aparente das decisões» (a expressão é de Maurice Duverger), que funciona do ponto de vista da opinião pública, e que favorece indubitavelmente o Presidente.
(Abro aqui mais um parêntesis para dizer que, em minha opinião, o semipresidencialismo francês tem balançado entre:
– um «sistema parlamentar com dominância presidencial», quer quando existe convergência entre as maiorias parlamentar e presidencial, quer quando tem de haver coabitação entre maiorias opostas;
– e uma espécie de «presidencialismo atenuado», como acontece agora com a presidência de Nicholas Sarkozy – em que se verifica, não apenas convergência de maiorias, mas também total sujeição do Primeiro-Ministro e dos Ministros à vontade do PR, ao ponto de todos eles agirem praticamente do mesmo modo que os Secretários de Estado do Presidente dos EU).
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Fui buscar a frase de Chaban-Delmas (também citada, aliás, por Maurice Duverger num texto de 1986), porque me parece que ela se adequa ao «caso» português, porventura ainda melhor do que ao «caso» francês.
De facto, os Presidentes da República portugueses, na vigência da Constituição de 1976, e do sistema semipresidencial, gozam, digamos assim, de uma espécie de imunidade, ou mesmo, impunidade política – que fazem com que a opinião pública os absolva, por mais crassos que sejam os erros políticos que eles cometam.
Dois exemplos demonstram claramente esta afirmação:
- Primeiro: durante os quatro anos e meio do seu primeiro mandato, o Presidente Eanes foi um factor de instabilidade permanente – demitiu um PM; nomeou três Governos de «iniciativa presidencial»; dissolveu a AR uma vez; convocou eleições legislativas duas vezes; deu posse a nada menos do que sete Governos – e nem por isso deixou de ser reeleito por uma maioria diferente daquela que o tinha apoiado da 1ª vez;
- Segundo: durante o mandato do actual PR, o «caso das escutas belenenses» (como eu lhe chamo), no Verão de 2009: baseado em suspeitas graves e completamente infundadas, deu origem à comunicação ao País mais patética que eu já vi um PR fazer em democracia - mas o certo é que, depois de uma quebra significativa nas sondagens, durante três ou quatro semanas, Cavaco Silva recuperou rapidamente a popularidade, e a opinião pública esqueceu-se completamente do «caso».
6
A frase de Chaban-Delmas aplica-se, aliás, como uma luva ao caso concreto do actual Presidente, Cavaco Silva.
De facto, ao ouvi-lo falar, parece que tudo o que vai mal neste País é culpa do Governo, e o pouco que vai bem deve-se ao facto do Governo ter seguido os avisos e conselhos do Presidente.
Cavaco Silva não se cansa de dizer que, se o Governo lhe tivesse dado ouvidos, o País não estaria no estado em que está – diluindo assim, perante a opinião pública, toda e qualquer responsabilidade política pela actual situação de crise.
(Estou mesmo em crer que, se o resto do Mundo tivesse dado ouvidos ao nosso Presidente, nem sequer teria eclodido a gravíssima crise global em que estamos mergulhados).
7
Há, aliás, um aspecto muito curioso, salientado neste livro por André Freire e António Costa Pinto, que não vou deixar passar em claro.
Os autores sublinham, na página 107: que Cavaco Silva só utilizou «o veto político face a diplomas da Assembleia da República»; e que «as divergências políticas de Cavaco Silva face à maioria parlamentar (expressas através dos vetos) foram apenas nas áreas socioculturais e morais (estilos de vida, «novos temas»: paridade, divórcio, uniões de facto) e nas questões institucionais (Estatuto Político Administrativo dos Açores, etc.), deixando de fora os temas socioeconómicos (que estão no âmago da divisão entre esquerda e direita)».
E mais adiante, na página 114, repetem a dose: «(…) pelo menos tanto quanto é possível inferir do exercício dos poderes de veto», Cavaco Silva «não terá divergido muito da maioria das orientações da maioria parlamentar (do PS) em questões socioeconómicas (o âmago da divisão esquerda-direita)».
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Ora bem. Tanto quanto me lembro, o candidato Cavaco Silva baseou o essencial da sua campanha eleitoral, há cinco anos, no facto de ser um reputado especialista em Economia e Finanças.
Os seus conhecimentos e as suas competências nessas áreas, seriam a garantia de que o País nunca resvalaria para uma situação de crise maior do que aquela que já enfrentava nessa altura – por causa das políticas de rigor destinadas a reduzir o défice que o Governo de Sócrates herdara dos dois Governos PSD-CDS, chefiados por Durão Barroso e por Santana Lopes.
Foi isto que me pareceu, se a memória não me atraiçoa. Mas, pelos vistos, não foi que aconteceu!
9
André Freire e António Costa Pinto atribuem este comportamento do PR a dois factores: «primeiro, (a) uma significativa inflexão do PS para o centro do centro»; «segundo, (a) um certo centrismo ideológico do Presidente Cavaco em questões socioeconómicas».
Ora, o «centro do centro» é aquilo a que Maurice Duverger chamou o «juste milieu». E, pelos vistos, ele tinha razão quando escreveu, há mais de 40 anos, que «o centrismo favorece a direita».
Vale a pena citar o que ele escreveu no livro «La democratie sans le peuple», publicado em 1967:
«O centrismo favorece a direita. Aparentemente, as coligações do ‘juste milieu’ são dominadas ora pelo centro-direita, ora pelo centro-esquerda, seguindo uma oscilação de fraca amplitude. (…). Estas aparências mascaram uma realidade completamente diferente. Por trás da ilusão de um movimento pendular, o centro-direita domina quase sempre. (…). Em vez de implicar uma transformação lenta mas regular da ordem existente, a conjunção dos centros desemboca no imobilismo, isto é no triunfo da direita».
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Maurice Duverger também comenta, no mesmo livro, a tendência para «uma esquerdização do vocabulário político», nos seguintes – e bem curiosos – termos:
«O centro quer chamar-se esquerda, a direita quer chamar-se centro, e ninguém quer chamar-se direita».
Também esta afirmação se aplica como uma luva aquilo que se tem passado em Portugal desde 1976.
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Regressando à actualidade, estamos agora a assistir a um remake da campanha presidencial de Cavaco Silva há cinco anos:
- lá vemos, outra vez, o providencial especialista em Economia e Finanças, que se apresenta como o único candidato capaz de impedir o agravamento da crise (mesmo se é evidente que não o conseguiu durante os últimos cinco anos);
- lá vemos, outra vez, os dois partidos políticos de direita (CDS-PP e PPD-PSD), tal como as confederações patronais, os grandes empresários e vários membros do think tank de direita Compromisso Portugal, a apoiar o grande especialista em Economia e Finanças (que não gosta nada de ouvir criticar os mercados, isto é: as agências de rating; os bancos estrangeiros; as empresas seguradoras; os traders; os gestores; os hedge funds; os fundos especulativos).
- lá vemos, outra vez, órgãos de comunicação social dominados pelo poder económico a «levar ao colo» o candidato da direita, a desqualificar sempre que podem o único candidato de esquerda capaz de fazer frente a Cavaco, e a louvar hipocritamente os candidatos inóquos que podem causar estragos a Manuel Alegre.
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Toda a direita que apoia Cavaco aposta na dissolução da Assembleia da República, se ele for reeleito, quando chegar o momento oportuno. Sobre esta questão, alguns dos seus apoiantes são mais discretos, outros mais precipitados e inoportunos (como é o caso do dr. Passos Coelho, cuja incontinência verbal é evidente).
(Abro aqui mais um parêntesis para falar da «arma absoluta». É costume recorrer à metáfora da bomba atómica, quando se fala no poder que tem o PR de dissolver o Parlamento. Eu acho que não é a metáfora adequada, porque uma bomba atómica arrasa tudo: os homens – neste caso os Deputados - e os edifícios - neste caso a Assembleia da República - e não é esse o objectivo da dissolução. Seria mais apropriado recorrer à bomba de neutrões, que é uma bomba que arrasa os homens, mas deixa incólumes os edifícios – que é o que se pretende com a dissolução do Parlamento. Mas reconheço que quase ninguém sabe o que é uma bomba de neutrões, e que a expressão ‘bomba atómica’ se tornou popular e já está consagrada na nossa gíria política).
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À luz da Constituição em vigor – e no sistema semipresidencial que ela consagra – o PR não tem os poderes que o candidato Cavaco Silva aparentemente lhe atribui durante as campanhas eleitorais – e que, depois, quando está em Belém como PR, passa o tempo a dizer que não tem, para justificar o incumprimento das suas promessas eleitorais.
Mas o PR tem, de facto, um poder de influência ainda mais amplo do que aquele que resulta do exercício dos poderes formais que a Constituição lhe atribui – e que também são muito importantes: o poder de dissolução, o poder de fiscalização e o direito de veto, o poder de demitir o Governo «quando tal se torne necessário para assegurar o regular funcionamento das instituições democráticas» (até hoje nunca exercido).
É verdade que o PR não exerce qualquer poder executivo (que cabe exclusivamente ao Governo), nem dispõe de poder legislativo (que cabe à AR e ao Governo). Mas a sua legitimidade democrática directa, o facto de ser um órgão de soberania unipessoal, e a possibilidade que tem de se exprimir publicamente perante o País, a todo o tempo e sem intermediários (através de entrevistas, discursos e de mensagens), fazem com que o PR seja, desde logo, um elemento essencial de equilíbrio do sistema político-constitucional português, e deva exercer uma magistratura de influência, baseada no poder moderador, fiscalizador e arbitral que detém.
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Tudo isto que acabo de referir acentua a importância que têm a personalidade e o estilo de actuação política de quem é eleito para o cargo: seja na configuração do órgão Presidente da República; seja na conjugação dos seus poderes formais e materiais; seja na interpretação que faz dos limites da função presidencial.
O Presidente da República pode exercer, de facto, em Portugal, uma magistratura de influência, designadamente através da sua capacidade de comunicação e de contacto directo com os portugueses, transformando-a, assim, num instrumento de actuação tão importante e tão relevante como o conjunto de poderes jurídico-constitucionais que a Constituição lhe atribui.
Reside aqui, aliás, um dos factores de risco do sistema, na medida em que um Presidente venha a interpretar a sua função como o exercício de um contrapoder, em oposição à maioria que governa o País – e não na perspectiva da lealdade e cooperação institucionais que devem existir entre o PR e o Parlamento, e, sobretudo, entre o PR e o Governo, tendo em conta a necessidade de garantir – e de contribuir para – «o regular funcionamento das instituições democráticas».
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Como salientam os autores deste livro, os poderes do PR definem-se na prática política. Mas, a amplitude desses poderes depende do tipo de maioria parlamentar que apoia o Governo. Esses poderes serão mais amplos se a maioria parlamentar for relativa; menos amplos se a maioria parlamentar for absoluta mas pluripartidária; e mais restritos se a maioria parlamentar for absoluta e monopartidária.
Parece-me, por isso mesmo, bastante adequada a classificação do nosso sistema de governo semipresidencial como um «sistema parlamentar com correctivo presidencial», tendo em conta: os poderes jurídico-constitucionais definidos pela Constituição; a conjugação entre poderes formais e poderes materiais; a interpretação e a utilização que deles faça cada Presidente; e o tipo de maioria parlamentar que apoie o Governo.
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Só mais uma observação. A expressão «correctivo presidencial» pode prestar-se a interpretações perversas. Porque não se trata de dar palmatoadas em adversários políticos mal comportados que porventura desagradem ao Presidente. Trata-se, isso sim, de garantir o equilíbrio do sistema corrigindo os excessos – por exemplo, das maiorias absolutas – e os impasses que possam verificar-se no seu funcionamento – por exemplo, na ausência de maiorias parlamentares estáveis e coerentes.
Esse «correctivo presidencial» pode, evidentemente, chegar até à dissolução da AR, ou, em casos raros, à demissão do Governo («quando tal se torne necessário para assegurar o regular funcionamento das instituições democráticas»), mas, em ambos os casos, depois de «ouvido o Conselho de Estado».
Mas, o importante é que o Presidente da República adopte sempre, em todas as circunstâncias, «uma posição suprapartidária e equidistante em relação aos partidos políticos, no exercício das suas funções».
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Em conclusão: continuo a ser um adepto do sistema de governo consagrado na Constituição de 1976, com a revisão que foi realizada em 1982.
Este «sistema «semipresidencial», ou «sistema misto parlamentar-presidencial», ou «sistema parlamentar com correctivo presidencial» – para utilizar as classificações mais frequentes adoptadas pelos especialistas – é bastante flexível e suficientemente elástico para acolher várias soluções governativas. De um modo geral, tem possibilitado uma evolução positiva do nosso regime democrático, no sentido de uma estabilidade política cada vez maior dos Executivos.
Há excepções, evidentemente. E estaremos, porventura, a viver uma delas neste momento. Veremos como tudo vai evoluir.
Lisboa, 13 de Janeiro de 2011
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*Comentador. Antigo chefe da Casa Civil do PR Mário Soares. Intervenção feita na Livraria Almedina (Saldanha) a 13 de Janeiro de 2011.
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